2.环境污染致使国家、集体的财产和公民的财产、人身及环境享受受到损害的事实。

同样的，在解释第89条第4项规定的国务院的领导权和划分权时，也应当在对象上进行适当限缩，尽可能将地方自主事权排除在外。[56] 孙波：《中央与地方关系法治化研究》，山东人民出版社2013年版，第154页。

虽然人大偏重事务的审议、决定和监督，而人民政府则偏重事务的执行与管理，但地方自主事权在根本上旨在服务相应辖区内的人民，这在终极意义上来源于一切权力属于人民（宪法第2条）和为人民服务（第27条）的宪法原则，地方自主事权的执行也必须建立在民主的基础上，以地方之人，用地方之财，兴地方之事，理地方之政，并对本级选民负责。在此背景下，探讨地方政府事权的法理基础，并在宪法层面梳理出关于地方政府事权的融贯自洽结构尤为必要，否则相关法律制度的建构就可能迷失方向，不仅无法准确理解十八届四中全会的基本精神，而且最终走进制度设计的死胡同。中文研究可参见王建学：《作为基本权利的地方自治》，厦门大学出版社2010年版，第163页以下。那么，本地方的驱动力来自何处又如何发挥？这就必须结合具体制度予以回答。中文研究可参见王建学：《法国公法中地方公共团体的概念》，载《东南学术》2010年第1期。

[17] 21部成文宪法典明确赋予特定地方议会此种资格，具体情形可参见王建学：《省级人大常委会法规审查要求权的规范建构》，载《法学评论》2017年第2期。[63] 学界普遍认为我国的行政区域层级过多，现行五级政权结构应适当减少为四级或三级半。（二）更新的宪法实践与停滞的传统理论 单一制国家在何种层面上存在地方事权？回答这一问题并检验前述各种理论的根本标准在于且仅在于宪法实践。

地方政府只是中央政府的分支，有义务服从中央命令，且不具备宪法保障的自治权力——这并不是说地方政府不是民主自治的，而是中央政府可以随时通过法律或命令超越并取消地方规定。毛泽东对中国历史周期律弊病提供的根本解药是民主，但人们往往忽视的是，毛泽东的民主同时存在于国家和各级地方团体，[29]其具体制度设计必然包括国家民主和各级地方民主，也因此必然需要处理各层级民主之间的关系，这种纵向关系是比民主本身更为复杂的问题，必须结合具体的历史情境不断探索答案。参见出使各国考察政治大臣载泽等奏请以五年为期改行立宪政体折，载夏新华、胡旭晟整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第39页。Jean Rivero et Jean Waline, Droit Administratif, Paris: Dalloz, 2006, p.70。

关键词:  地方事权 新固有权说 民主集中制 双重领导 科学合理地划分各级政府事权是国家治理体系和治理能力现代化的重要内涵。经此改革，省以下环保部门改为垂直管理，如县级环保部门不再是县级人民政府的组成部门，其利在于避免了GDP至上主义影响下的地方环保执法折扣，而且在理念上体现了环境权作为基本人权应由中央政府在全国范围内提供相同的保护。

一是不同时期的宪法学教材，如一本影响广泛的中国宪法教材将各行政单位或自治单位所拥有的权力都是中央通常以法律的形式授予的作为单一制的普遍特征之一，具体到中国则提出央地之间主要是一种领导与被领导的关系，地方在法律上不具有与中央相平等的地位和资格。[69]在将自主事权析出后，中央事权在委托于地方政府时应采取单一化与专门化的委托方式，即某一具体事权通常只委托于某一级地方人民政府，实现委托的扁平化。地方政府亦不能就此享有任何请求权，相反，倒是更应当允许地方政府就拒绝事权委托享有请求权，这是因为中央委托事权与地方自主事权之间存在紧张关系。[68] 我国一省面积和人口已超过法国那样的单一制国家，比如法国本土面积为53万平方公里，人口为6661万（2014年），与法国面积和人口相当的我国省级行政区域是四川省（48.14万平方公里，2010年第六次全国人口普查数据为全省常住人口8042万），另有部分省级行政区域在面积或人口上超过法国。

值得特别指出的是，王力和吕叔湘两位先生作为语言专家参加了现行宪法的起草工作，他们不太可能忽视宪法中的语法错误。对于中国而言，达尔基于政治平等前提的多元民主理论，实在是对中国推进民主的重要理论支点。在革命时期，由于受到清末民初强势地方自治话语的影响，再加上前苏联民族自决理论的误导，中国共产党对地方自治的关注超过了国家建构，并对后者予以较大限制，[30]在建国以来则注重国家统合的重要意义，采用地方的主动性、积极性这一灵活的自治表述来寻求国家治理的纵向平衡，并且逐渐将其制度化和宪法化。[47] 关于法国式地方行政双轨制的形成和运作，可参见Nadine Danonel-Cor, Droit des Collectivités Territoriales, Clamecy: Bréal, 2005, p.8。

中央事权包括全国人民代表大会的职权（第62条）、全国人大常委会的职权（第67条）、国务院的职权（第89条）以及中央军事委员会的职权（第93条），它们均集中于全国性的重大公共事务，地方事权则包括地方各级人大的职权（第99条）、县以上地方各级人大常委会的职权（第104条）和地方各级人民政府的职权（第107条）。和字后的半部分则应当理解为中央委托事权，即作为国务院的下属机关而承办其委托事项，其核心表述是行政工作。

首先，宪法第99条列举了地方各级人大的职权，即依照法律规定的权限……审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划，其中也采用事业的表述，且在内容上与地方政府兴办的事业重合（如经济、文化等），可见，事业是地方自主事权在宪法中的本质表述。以最为典型的欧洲为例，欧洲委员会通过《欧洲地方自治宪章》为各成员国的地方自治设置了最低标准，而这一标准事实上已经被47个国家所批准和接受。

在此基础上，地方政府由本地方人大产生并对其负责，它们作为地方国家权力机关的执行机关，当然以管理本地方的公共事务为本职。[27] 以地方之人，行地方之事，故条规严密，而民不嫌苛，以地方之财，供地方之用，故征敛繁多，而民不生怨。由此可见，单一制宪法已经发生重大变化，而我国当前单一制理论严重落后于宪法实践的发展。[61] 颜廷锐等编著：《中国行政体制改革问题报告：问题·现状·挑战·对策》，中国发展出版社2004年版，第252页。综上，两类事权的构成和关系可以直观呈现为图2所示内容。在理解两个积极性原则时，就必须追问一个终极问题：民主集中制是否承认地方自主权。

[19] 基于国家管理效率的考虑，国家纵向权力配置不可能是集中化的，庞大的立法等公共任务不可能由中央一肩承担。参见薄贵利：《论优化政府组织结构》，载《中国行政管理》2007年第5期。

对于中央政府事权和各级地方政府自主事权，应当通过法律进行合理的划分，这在本质上是法律保留的要求。我国地方政府承担双重职能但在组织上具有地方性，在此意义上可以勉强归入第二种类型，但其双重职能在各级普遍设置则溢出了此种模式的外延，因此必须在我国特殊的政制结构中阐释其内涵。

基于将宪法作为坚定信奉而不加怀疑[54]的法教义学立场必须避免将该条降格为病句，因此只能认为和字连接着两个分别含有多个顿号的超长语段，制宪者在以一种超乎常规的表达方式特别强调将县级以上地方政府的职权分为两个部分。与前半部分不同，这类职权本质上是中央事权，只不过中央政府坐落于首都而无法分身于地方直接执行，因此不得不基于效率和可行的考虑而委托地方政府来加以执行。

参见王建学、朱福惠：《法国地方试验的法律控制及其启示》，载《中国行政管理》2013年第7期。不过他着力解说了郡县制对封建制的胜利，却对郡县制本身的弊病视而不见 [23] 这是历史学家孔飞力（Philip A. Kuhn）所使用的概念，指在一种君主制与官僚制结合的特殊体制中，个人的专制权力与普遍规则的体系共存，而君主和官僚都陷入了一种两难境地，并都对已经形式化的行政程序抱一种模棱两可的态度。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。该款实为原则条款，包括了中央和地方两个封闭的不确定概念，以及统一领导、主动性和积极性三个开放的不确定概念。

这种向地方自治的转化在世界范围内普遍存在，目前已经出现地方自治的全球化。[62] 如果代理人得知，委托人对代理人的行为细节不很了解或保持着‘理性的无知，因而自己采取机会主义行为而不受惩罚，那么代理人就会受诱惑而机会主义地行事。

本文旨在进行规范释义的初步尝试，即通过限缩行政上的统一领导来有效减轻央地关系调整的政策化倾向，通过发掘地方主动性、积极性来适度降低中央政府在构造央地关系中的主导地位。（三）事权划分的形式要求 就事权划分的形式而言，我国各级政府事权划分缺乏法律规范已经是众所周知的事实。

地方自主事权法律化本身的核心在于明确地方自主事权的范围，最好能够针对不同层级地方制定专门的组织法，同时对地方自主事权进行有效保障，尤其是在宪法上设置针对性的救济机制与程序，防止地方自主事权受到上级政府的挤压和侵害。如果考虑到民主集中制原则作为我国宪法最为重要的标志得到了《共同纲领》第15条、1954年宪法第2条、1975年宪法第3条、1978年宪法第3条和现行宪法第3条的持续确认，[45]并且也不可能在未来的修宪过程中被取消，那么，地方自主原则和地方事权基本安排就具有拘束修宪权的效力（尽管地方事权的具体形态存在变化），在宪法规范意义上是固有的。

当前央地事权划分实践亟需准确认识地方政府事权的法理基础与宪法结构，并在此基础上由政策型划分模式向法理型划分模式转化。[13] 该原则不仅是法国等欧盟成员国关于地方治理的基本原则，也适用于处理欧盟与各成员国的关系。通常而言，各国地方行政机关有三种不同定位：第一种是单纯的中央派驻机关，如法国的大区长、省长及其领导下的行政机构，由中央政府任免并作为中央派驻地方的办事机构，代表中央政府在地方履行国家职能并提供国家服务，其权力由中央政府下放并可随意收回，因此可视为驻大区和省的国家代表（les représentants de l'état），我国传统郡县制中的地方行政即属此类，目前也有此种行政组织[46]但不普遍。第三种是单纯的地方自治机关，如英国的地方政府，管理地方自治事务并在本质上实现地方利益，其与中央行政机关在法律上是并列的，都在各自事权范围内活动，美国各州的行政机构亦可宽泛归入此类型。

（3）不利于调动市县和基层政府的主动性、积极性和创造性，不利于提高政府的管理效能。在此意义上，行政区域、相应范围内的人民、地方自主事权（事业）、事权承担机关（即地方人大和政府）这四个要素构成一个不可分割的连环。

三是造成行政内部的推诿现象，诱发官僚主义和文牍主义，违背宪法第27条所确立的反对官僚主义原则。在此意义上，我国宪法中的各地方亦可视为法德日等国的地方自治团体。

[64]其理由在于五级政权模式确实在实践中产生决策缓慢，管理失控，成本昂贵，效率低下的弊端。[31]这一表述直接构成了1982年现行宪法第3条第4款关于中央和地方国家机构职权划分的原则（即在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性）。